20 Diciembre 2023
In English | Surcharges Fact Sheet
Traducción al español publicada originalmente como Amsler, Francisco, y Michael Galant. 2023. “El creciente peso de los sobrecargos del FMI: una estimación actualizada.” El Trimestre Económico 90 (359): 905–922. DOI: https://doi.org/10.20430/ete.v90i359.1953. Traducción del inglés de Alejandra S. Ortiz García; resumen del editor.
Esta investigación estima el peso de los sobrecargos que el Fondo Monetario Internacional (FMI) espera cobrar a los países deudores de medianos ingresos durante 2023–33. La evidencia indica que los sobrecargos no logran su supuesto objetivo de incentivar el pago anticipado de las deudas; en cambio, incrementan el peso de la deuda de los prestatarios de medianos ingresos que precisamente enfrentan los problemas más graves de balanza de pago, mientras que el FMI se beneficia de estas crisis.
El Fondo Monetario Internacional (FMI) impone tarifas adicionales sobre los préstamos a sus prestatarios de ingresos medios más endeudados, además de los pagos por intereses y tarifas de servicio convencionales. Estos “sobrecargos” —también a veces denominados “sobretasas” o “recargos”— pueden agregar entre 2 y 3 puntos porcentuales adicionales a las tasas de interés, lo que ocasiona el desvío de recursos escasos para otros gastos potenciales, como salud, adaptación climática y reducción de la pobreza, en el mismo momento en que estos países batallan con las mayores restricciones de liquidez.
Puesto que el FMI no publica datos sobre los sobrecargos que impone a nivel de los países, había poca conciencia del peso significativo que estos imponen a los países que los pagan hasta tiempos recientes. Sin embargo, desde el comienzo de la pandemia de COVID-19, la política de sobrecargos del FMI ha estado bajo un mayor escrutinio1. La recesión económica mundial a la que condujo la pandemia exacerbó las dificultades de sostenibilidad de la deuda en todo el mundo en desarrollo. Mientras tanto, la cantidad de países que pagan sobrecargos casi se duplicó durante la pandemia: de nueve a 162.
Derivado del tratamiento poco transparente de los sobrecargos por parte del FMI, en septiembre de 2021 el Centro de Investigación Económica y Política (CEPR, por sus siglas en inglés) publicó la primera estimación detallada3 de estos sobrecargos a nivel de los países4. El informe mostró que los cargos adicionales representan 45% de los pagos esperados por concepto del servicio de la deuda, descontando pagos de capital que debían los cinco mayores prestatarios, lo cual implica un pago promedio anual estimado de 1.300 millones de dólares en 2021–23. En los últimos años ha habido cada vez más peticiones al FMI para que suspenda los pagos por sobrecargos por varios años —o para que elimine la práctica por completo— por parte de docenas de exjefes de Estado y de gobierno5, relatores especiales de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y expertos en derechos humanos6, así como miembros del Congreso de los Estados Unidos7, el Grupo de Respuesta a Crisis Globales8 de la ONU y destacados economistas9, incluidos de países afectados como Ucrania10, además de Guterres, secretario general de la ONU11, y más de 150 organizaciones de la sociedad civil12 de todo el mundo.
Si bien la economía mundial se ha recuperado parcialmente desde el punto más bajo de la recesión causada por la pandemia (en parte gracias a los altos niveles de endeudamiento), las economías en desarrollo se han visto afectadas por una serie de shocks exógenos que han agravado en gran medida los desafíos que subyacen en la balanza de pagos y las obligaciones financieras. Estos incluyen los altos precios de los alimentos y de la energía causados por la guerra en Ucrania, desastres naturales relacionados con el cambio climático y, además, un endurecimiento drástico de la política monetaria en las economías avanzadas. A su vez, la tasa de préstamo del FMI ha estado aumentando de manera considerable, lo que ha incrementado significativamente los pagos del servicio de la deuda de los prestatarios de ingresos medios al FMI desde diciembre de 2021. Hoy, el Banco Mundial (2023) advierte sobre una “desaceleración aguda y duradera” que “golpeará fuertemente los países en desarrollo”, e incluso sobre una posible recesión mundial.
En medio de estos profundos shocks económicos, por los que los propios países en desarrollo guardan poca responsabilidad, muchos gobiernos se han visto obligados a recurrir al FMI a fin de obtener nuevas líneas de crédito. En consecuencia, el peso de las erogaciones por sobrecargos ha aumentado y probablemente seguirá esa tendencia, especialmente en un eventual escenario de recesión mundial. Debido a tal alarmante contexto, este resumen busca brindar una estimación actualizada de los costos de la política de sobrecargos del FMI para los países afectados.
Al actualizar estas estimaciones, se encuentra que:
La tasa de interés anunciada por el FMI es baja en comparación con las tasas del mercado, pero el Fondo requiere que los países prestatarios paguen tarifas adicionales significativas. Para los países de ingresos medios, estas pueden incluir sobrecargos. Sin embargo, el FMI no revela el monto exacto en las estadísticas de deuda de los países. Al agregar todos los componentes de los costos totales de endeudamiento en el concepto amplio de “cargos e intereses”, el monto de cada componente individual permanece velado. Con el objetivo de complementar la falta de información clara sobre la política de sobrecargos del FMI, este resumen proporciona nuevas estimaciones y una actualización de los datos del informe del CEPR de septiembre de 202113 respecto a los sobrecargos del FMI. Se sigue una metodología análoga, como se presenta en esta sección, y se amplía la muestra de países miembros del FMI analizados.
El cuadro 1 muestra los diversos elementos que componen el costo total de los préstamos de los servicios de la Cuenta de Recursos Generales (CRG) del FMI. Entre las tarifas y los cargos regulares, el componente principal es la tasa de cargo general o básica, que comprende la tasa de interés de los derechos especiales de giro (DEG) más un margen de préstamo. Aunque este último se fija en 100 puntos básicos, la tasa del DEG varía con el tiempo, de acuerdo con la política de tasas de interés de los bancos centrales que emiten las cinco monedas que componen la canasta de monedas del DEG. Otros cargos regulares incluyen el ajuste de distribución de la carga, la comisión de compromiso y la comisión de giro. Además de estos componentes regulares, el FMI impone sobrecargos a los países prestatarios si su crédito pendiente se ajusta a ciertas condiciones. Si la deuda de un país supera 187,5% de su cuota, este se enfrenta a un cargo adicional de 200 puntos básicos por tamaño del crédito. Si la deuda pendiente supera dicho límite por más de 36 o 51 meses, dependiendo de la línea de crédito, se agregan otros 100 puntos básicos. Tales sobrecargos se aplican solo a la deuda de la CRG, en la que suelen incurrir los países de ingresos medianos.
El FMI no proporciona datos por país que distingan los diversos elementos que forman “cargos e intereses”, con la única excepción del último informe del personal técnico de Argentina en diciembre de 202214. Las estimaciones de sobrecargos presentadas en este resumen informativo se obtienen al desagregar cada componente entre los flujos de “cargos e intereses” ampliamente definidos. Están basadas en las propias proyecciones del FMI, como se publican en sus informes del personal técnico, que incluyen información a nivel de país sobre “indicadores de crédito del Fondo”. Los informes del personal técnico generalmente brindan información anual a nivel de país sobre saldos de deuda proyectados, desembolsos, pagos de capital y los llamados pagos de “cargos e intereses”, para el crédito existente y para el crédito prospectivo del FMI.
A fin de determinar qué países están sujetos a pagos de sobrecargos, primero se calcula la relación del crédito pendiente de la CRG a la cuota para cada país prestatario hacia el 31 de marzo de 2023. Se estiman sobrecargos a nivel de país si su relación es superior o igual al umbral porcentual de 187,5, y hay suficiente información disponible en el último informe del personal técnico del FMI. Por ende, hay países prestatarios que actualmente pagan —o se espera que paguen en el futuro— que quedan fuera de las estimaciones. Actualmente, se calcula que los sobrecargos en la próxima década (2023–33) son o serán pagados por al menos 16 países (gráfica 1). Sin embargo, debido a la información disponible en este momento, las estimaciones de recargos presentadas aquí solo incluyen a Angola, Argentina, Barbados, Costa Rica, Ecuador, Egipto, Gabón, Georgia, Mongolia, Pakistán, Seychelles, Túnez y Ucrania.
En pocas palabras, la estimación de los sobrecargos se basa en una comparación entre los pagos esperados por “cargos e intereses” agregados a nivel de cada país y los correspondientes a la tasa de cargo básica del FMI sobre el promedio anual delstock de la deuda y la comisión de giro por cada desembolso esperado. En línea con los informes del personal técnico del FMI, se asume que todos los desembolsos de crédito del Fondo se realizan de manera efectiva y que, por lo tanto, no hay comisiones por compromiso pactado. De manera similar, las tasas de ajuste por el mecanismo de distribución de la carga son cero desde al menos enero de 2020 y, por lo tanto, se supone que no hay carga de ajuste. Eso deja tres flujos de pago contrastantes a lo largo del tiempo: los pagos esperados totales por “cargos e intereses”, los pagos correspondientes a la tasa de cargo general, y los pagos relacionados con las comisiones de giro. Al medir la diferencia entre el primero de estos flujos de pago y los dos últimos (es decir, cualquier pago no principal esperado por encima de lo que el país debería pagar por la tarifa de cargo más la tarifa de servicio), se puede llegar a una estimación de los pagos por sobrecargos de un país.
La tasa de cargo se fijó en (o muy cerca de) una tasa de porcentaje anual de 1,05 durante un periodo considerable en el pasado reciente. Sin embargo, desde enero de 2022 hasta el presente esta tasa ha aumentado de manera significativa, debido a la política de tasas de interés de los bancos centrales que emiten las cinco monedas que componen la canasta DEG. A finales de marzo de 2023, la tasa de cargo era de 4,46: un aumento de 325%. La gráfica 3 ilustra la evolución reciente de la tasa de cargo general. Para las estimaciones del presente informe, una tasa general variable requiere que se determine un nivel de interés específico a lo largo del tiempo, a fin de calcular los pagos correspondientes a la tasa de cargo básica. Cuando esta no se establece explícitamente en el informe elaborado por el personal técnico, se determina de acuerdo con su nivel promedio durante la semana inmediatamente anterior a la fecha de publicación del informe del personal técnico. Luego, se aplica esta tasa al saldo promedio anual de crédito. Para Barbados y Costa Rica —a los que recientemente se les ha otorgado facilidades del Fondo Fiduciario de Resiliencia y Sostenibilidad15— se procede de manera similar al aplicar la tasa de cargo correspondiente a este novedoso tipo de crédito del Fondo. Finalmente, las estimaciones de la tarifa de servicio anual se calculan como 50 puntos básicos del desembolso esperado.
El último informe del personal técnico del FMI sobre Argentina, que, a diferencia de dichos informes de otros países prestatarios, hace una distinción entre los sobrecargos y los cargos generales, sirve como punto de referencia para las estimaciones. Se encuentra que, en promedio, estas estimaciones caen dentro de un margen de error de 6,5% de los pagos proyectados por sobrecargos para Argentina entre 2023–25.
Con base en informes del personal técnico, las estimaciones de este informe muestran que en la próxima década (2023–33) el FMI espera recaudar alrededor de 39.500 millones de dólares (29.500 millones de DEG) de los 13 países prestatarios analizados, de los cuales, 36,2% o 14.300 millones de dólares (10.700 millones de DEG) son sobrecargos16. El cuadro 2 muestra los resultados acumulados por país en 2023–33.
La proporción de sobrecargos en relación con los cargos totales varía entre países, de 14,7 a 43.2%. Entre los cinco países más endeudados, los sobrecargos representan una parte importante de los cargos y los intereses totales, con un peso relativo promedio de 40,2%.
Las obligaciones por sobrecargo se concentran en los primeros años de 2023–33. Del total de sobrecargos, se espera que 70% se pague en los primeros cinco años. El cuadro 3 muestra los pagos promedio anuales al FMI entre 2023 y 2031 en subperiodos de tres años. Según nuestras estimaciones, el FMI espera cobrar, en promedio, alrededor de 2.000 y 1.700 millones de dólares en sobrecargos anuales durante 2023–25 y 2026–28, respectivamente, además de las tarifas regulares.
A fin de poner las estimaciones de sobrecargos en perspectiva, el cuadro 4 contrasta la actualización de los pagos de sobrecargos estimados con los cálculos de 2021 en periodos de seis años17. El promedio anual y los pagos totales se expresan en millones de DEG a fin de aislar la variabilidad del tipo de cambio de DEG a dólares a lo largo del tiempo. Con base en la información más reciente del informe del personal técnico, se encuentra que los pagos promedio anuales de cargos e intereses, por un lado, y los pagos de sobrecargos esperados, por el otro, aumentarán en los próximos seis años (2023–28) respecto a los seis años anteriores (2018–23).
El cuadro 4 también muestra el acumulado para los sobrecargos y los cargos totales, así como los intereses y los cargos totales en millones de DEG para 2021, tanto para las estimaciones de 2021 como para las cifras actualizadas. Los pagos por sobrecargos totales esperados entre 2023 y 2028 son 94,7% mayores que los correspondientes a los seis años anteriores (2018–23), mientras que el aumento total de los pagos de cargos e intereses es aún mayor: 175,8% más altos. El incremento más notorio de los sobrecargos acumulados corresponde a Ucrania. Entre 2018 y 2023 se proyectaba que el país pagaría un total de 208 millones de DEG. Durante los próximos seis años, aquí se estima que tales tarifas adicionales alcanzarán 1.755 millones de DEG, un aumento de 743,6% en comparación con los seis años anteriores. El cuadro 4 revela que la caída de casi 5 puntos porcentuales del peso relativo de los sobrecargos respecto del total de pagos de cargos e intereses, cuando se compara con las estimaciones de 2021, no se debe a una disminución en el nivel de sobrecargos, sino que se explica por un aumento más drástico en los cargos e intereses totales que adeudan los países prestatarios.
De manera similar, la gráfica 4 muestra que los pagos de sobrecargos anuales esperados para los cinco países más endeudados han aumentado de forma significativa al comparar año con año con las estimaciones de sobrecargos en 2021.
¿De qué forma se puede interpretar esta comparación? Como ya se explicó, el FMI no publica los montos exactos de los pagos de sobrecargos en sus estadísticas de países prestatarios. Debido al tratamiento poco claro de la información sobre la política de sobrecargos, este informe propone estimaciones que se basan en informes técnicos del Fondo y que necesariamente incluyen proyecciones futuras para sus créditos actuales y futuros. Las estimaciones anteriores de sobrecargos se basan en las proyecciones del FMI en 2021, mientras que las actualizadas parten de las proyecciones actuales. En otras palabras, la diferencia entre las estimaciones refleja el cambio en el monto de los sobrecargos que el FMI esperaba recaudar en 2021 frente a lo que la institución espera recargar actualmente a los países endeudados en función de los indicadores de deuda actuales.
Desde sus orígenes, los objetivos oficiales de la política de sobrecargos consistieron en limitar el uso del crédito del FMI, minimizar el riesgo moral (al buscar evitar que los prestatarios se vuelvan demasiado dependientes del crédito del FMI durante periodos prolongados) e incentivar el reembolso anticipado (para recuperar el acceso a los mercados internacionales de capital). La gráfica 4 muestra que, según las proyecciones para 2021, los cinco países más endeudados pagarían sobrecargos hasta 2029, con un monto máximo en 2022 y pagos decrecientes después. Sin embargo, según las proyecciones actuales, se espera que estos países no solo paguen sobrecargos cada vez mayores a partir de 2023, sino que la carga adicional del servicio de la deuda también se extienda durante un periodo más largo. El significativo contraste entre los dos conjuntos de proyecciones de sobrecargos en años superpuestos, así como la considerable prolongación del periodo durante el cual se espera que estos países paguen sobrecargos pueden verse como una señal de la ineficacia —si no es que del fracaso— de esa política de sobrecargos. Esta no parece alcanzar sus objetivos, pero sí aumenta la carga de la deuda precisamente para los países de ingresos medios que enfrentan los problemas de balanza de pagos más agudos.
Las estimaciones actualizadas dejan claro que los sobrecargos del FMI representan una carga significativa y costosa para los países que ya enfrentan problemas de balanza de pagos. De 2023 a 2025, el FMI cobrará un promedio de 2 mil millones de dólares al año en sobrecargos. Los resultados muestran que los pagos promedio anuales han aumentado de forma sustancial en comparación con los niveles anteriores a 2023, y que puede esperarse que se mantengan en niveles altos durante al menos los próximos seis años. La caída en el peso promedio de los sobrecargos en relación con el servicio total de la deuda no principal, de 45 a 40,2% para los cinco países más endeudados, no se debe a una disminución absoluta en el monto de los sobrecargos, sino que puede explicarse, en cambio, por un aumento más pronunciado de los componentes estándar del servicio de la deuda con el FMI.
Los resultados de este informe son de particular preocupación para los países que experimentan grandes perturbaciones debido a shocks económicos y no económicos. Durante los próximos tres años, se espera que Pakistán, que recientemente sufrió inundaciones devastadoras que dejaron bajo el agua a más de un tercio del país, pague 142 millones de dólares al año en sobrecargos; Egipto, uno de los países más profundamente afectados por el aumento de los precios de los alimentos, pagará 306 millones de dólares al año, y Ucrania, que se encuentra en medio de una devastadora guerra a gran escala, pagará 316 millones de dólares cada año. De 2023 a 2031 se espera que los pagos de sobrecargos totales de Ucrania al FMI asciendan a casi 3.500 millones de dólares.
No encontramos evidencia que respalde la afirmación de que los sobrecargos incentivan el reembolso anticipado al FMI. Una comparación de las estimaciones de sobrecargos actualizadas con las realizadas en 2021 revela que los países más endeudados no solo continúan pagando sobrecargos por montos cada vez mayores, sino que además tienen que afrontar esta carga adicional durante periodos mucho más largos de lo previsto inicialmente.
Lo que la evidencia sí indica es que en un periodo de profundas e inusitadas crisis económicas mundiales los países altamente endeudados se han visto obligados a profundizar su dependencia hacia el FMI. Como resultado, los países en desarrollo que batallan para resistir una variedad de shocks exógenos enfrentan costos de endeudamiento considerablemente mayores. Del mismo modo, el propio FMI se beneficia notoriamente de tales crisis. Es probable que esta dinámica siga conforme continúen las crisis interrelacionadas de la deuda y el cambio climático.
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