April 22, 2022
Folha de Sao Paulo
Entre 2018 e 2019, sete governos sul-americanos se retiraram do tratado constitutivo da União de Nações Sul-Americanas (Unasul), ratificado entre 2009 e 2011 pelos 12 Parlamentos da região. Mas a atual guinada política na América Latina —e a possível vitória de Luiz Inácio Lula da Silva (PT)— reacendeu o debate sobre a integração sul-americana. Várias questões surgem: é viável retomar a Unasul? É desejável fazê-lo? O que deve mudar? Existem alternativas?
A Unasul, agora paralisada, nunca deixou de existir legalmente. Sete países saíram, mas cinco, não, e o tratado não especifica um número mínimo de membros para que a organização continue a existir. A Convenção de Viena sobre Direitos de Tratados, ratificada por todos os membros originais da Unasul, estipula que, em casos como este, a organização siga em vigor para os membros que nela permanecerem.
Vários Estados, além disso, saíram sem cumprir suas regras internas. Brasil e Argentina denunciaram o tratado sem dar-lhe tratamento legislativo, apesar das disposições dos artigos 84 e 49 da Constituição brasileira e do artigo 75, parágrafo 24, da Constituição argentina. Não é muito difícil prever vias legais para invalidar essas denúncias.
Dada a dificuldade que seria para os 12 membros fundadores recuperar a vontade política necessária para aderir novamente ao tratado em uníssono, é provável que o relançamento da Unasul seja liderado por menos Estados que na adesão inicial: um núcleo duro capaz de gerar uma atração gravitacional para que os outros países sul-americanos revejam gradualmente sua posição. Este foi o modelo para a União Europeia, que alcançou sucessivas ondas de expansão entre 1957 e 2012. De fato, se o caráter sul-americano da Unasul for inicialmente importante, a organização não precisa estabelecer limites geográficos muito rígidos de antemão. No Tratado de Roma, de 1959, os europeus deixaram um estratégico véu de ambiguidade sobre o que significava o espaço europeu.
Quanto à conveniência de retomar a integração sul-americana, ela deve gerar um amplo consenso. No Brasil, com a notável exceção do governo Jair Bolsonaro (PL), a promoção de um espaço sul-americano tem sido uma política de Estado por décadas. Fernando Henrique Cardoso (PSDB) promoveu as cúpulas sul-americanas de 2000 e 2002, que resultaram, com Lula no poder, na Comunidade Sul-Americana de Nações em 2004, renomeada Unasul em 2007.
As críticas à Unasul têm sido numerosas, embora nem sempre precisas. Seu presidencialismo frequentemente demonizado não era necessariamente uma lacuna. Todos os mecanismos de integração bem-sucedidos começam com um momento constituinte, fruto de uma vontade democrática, não tecnocrática —e depois criam uma institucionalidade resistente, que a Unasul, após apenas alguns anos de existência, não conseguiu consolidar.
A suposta natureza ideológica da Unasul também requer um exame mais aprofundado. Claramente, os debates que aconteceram dentro dela refletiram a opinião de seus membros. Contudo, nada no desenho institucional da Unasul foi propício a mais ideologização. Pelo contrário, além dos discursos, as decisões tinham que ser tomadas por consenso.
De fato, a regra do consenso, virtuosa em sua intencionalidade, selou uma importante fraqueza fundacional da Unasul: a possibilidade de que qualquer membro pudesse se opor à maioria e bloquear uma decisão; um poder de veto de fato do qual vários tiraram proveito.
A regra do consenso deveria, portanto, ser reformada para que se aplique a poucas decisões —no caso da adesão de novos membros, por exemplo— e métodos de tomada de decisão semelhantes aos de outras organizações internacionais deveriam ser introduzidos. Outras reformas ao tratado constitutivo ou através de novos protocolos também são necessárias, por exemplo, para melhorar o funcionamento do secretariado-geral.
Duas alternativas à Unasul são frequentemente mencionadas. A primeira é a Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (Celac), que sobreviveu a esses anos graças, em grande parte, à liderança do México. A Celac é uma expressão vital do Sul global em nosso hemisfério. Mas seria um erro acreditar que ela deveria substituir a Unasul. À Celac falta um tratado, uma estrutura institucional e um secretariado-geral. Sua riqueza é ter uma diversidade de membros que permite o diálogo entre os atores latino-americanos e caribenhos fora do controle zeloso fornecido por uma OEA (Organização dos Estados Americanos) sediada em Washington. Mas, ao mesmo tempo, a amplitude conferida por seus 33 membros impede acordos mais concretos sobre governança e desenvolvimento. A Unasul pode fornecer apoio, inclusive para a Celac, para avançar em direção a uma integração sul-americana que poderá se tornar latino-americana no futuro.
A segunda alternativa é o Mercosul ampliado. O Mercosul vem se expandindo e diversificando desde os protocolos de Ouro Preto e Ushuaia. Mas o Tratado de Assunção, documento fundador do Mercosul, ainda é um acordo comercial, notificado à OMC (Organização Mundial do Comércio) sob a cláusula de habilitação, enquanto o Tratado de Brasília, que constituiu a Unasul e está registrado na ONU, implica uma construção regional muito mais multidimensional.
Também aqui não há contradição entre a Unasul e o Mercosul. A criação da Comunidade Sul-Americana de Nações e, posteriormente, da Unasul procurou precisamente facilitar a convergência entre a Comunidade Andina de Nações e o Mercosul; em outras palavras, construir sobre o que foi edificado e não apagar o que foi avançado. É sem dúvida importante que a Unasul assuma a agenda desta convergência, inclusive em questões comerciais.
Como se isso não fosse suficiente, as reformas atualmente em curso no Mercosul consolidam sua natureza eminentemente comercial e ratificam a necessidade de uma governança sul-americana muito mais abrangente em termos de segurança, democracia, desenvolvimento, infraestrutura, meio ambiente, conectividade, mobilidade, saúde, educação, direitos humanos, gestão de desastres e emergências —na qual o Brasil deve desempenhar um papel fundamental.
